文 | 重慶市中國特色社會主義理論體系研究中心中共重慶市委黨校分中心研究員、教授 方旭

當(dāng)前，發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)是中國激活立體空間資源、打造經(jīng)濟(jì)增長新引擎的關(guān)鍵戰(zhàn)略之一。作為一種新興的綜合經(jīng)濟(jì)形態(tài)，低空經(jīng)濟(jì)具有較強(qiáng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)屬性。從航線規(guī)劃、智能管控到多元化的場景服務(wù)，其全鏈條運(yùn)行都建立在海量、實(shí)時(shí)、高精度動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)的支撐之上。然而，數(shù)據(jù)流動(dòng)所產(chǎn)生的安全風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)多層次結(jié)構(gòu)樣態(tài)，現(xiàn)有分散式立法和以政策為主的治理模式難以適應(yīng)低空經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，加快構(gòu)建專門化、基礎(chǔ)性和系統(tǒng)性的低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全法律規(guī)范體系迫在眉睫。

數(shù)據(jù)安全立法存在現(xiàn)實(shí)困境

基于國內(nèi)立法和監(jiān)管現(xiàn)狀，對低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全相關(guān)法律規(guī)范梳理如下。一是基礎(chǔ)法律法規(guī)。《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》構(gòu)成了我國數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的基礎(chǔ)法律規(guī)定。二是專項(xiàng)規(guī)制。2021年至2023年，中國民航局發(fā)布《智慧民航數(shù)據(jù)治理規(guī)范》的七個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，包括框架與管理機(jī)制、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)治理技術(shù)等實(shí)現(xiàn)全流程管控。2025年3月，中國民航局發(fā)布的《民航數(shù)據(jù)管理辦法（試行）》《民航數(shù)據(jù)共享管理辦法（試行）》，形成了數(shù)據(jù)的立體化規(guī)制體系，從民航數(shù)據(jù)共享角度，劃分了數(shù)據(jù)提供方、使用方、平臺方、管理方四個(gè)核心主體和無條件共享、有條件共享、不予共享三類數(shù)據(jù)。三是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范。國務(wù)院于2021年發(fā)布的《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》和2023年發(fā)布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》凸顯了關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的重要性。低空經(jīng)濟(jì)的核心信息系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施承載著低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全的重任，但其是否屬于國家法律層面的關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施，仍需立法明確。

盡管已存在相關(guān)法律規(guī)范，但專門化、基礎(chǔ)性和系統(tǒng)性的法律規(guī)范體系尚未建立。低空經(jīng)濟(jì)具有區(qū)別于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)的特殊法治需求，低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全立法面臨適配性困境。一是法律適用性仍需加強(qiáng)。中國雖具備在空域基礎(chǔ)、技術(shù)積累和市場潛力等方面發(fā)展低空經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢條件，但現(xiàn)行法律體系仍存在結(jié)構(gòu)性短板，核心立法供給不足。從航空法看，現(xiàn)行《民用航空法》（2021年修訂）以運(yùn)輸航空為核心構(gòu)建監(jiān)管體系，對低空新型航空器的規(guī)制存在明顯真空地帶，難以適應(yīng)城市低空航空器混合運(yùn)行的復(fù)雜場景。從數(shù)據(jù)法看，《數(shù)據(jù)安全法》確立的“數(shù)據(jù)主權(quán)”原則與低空數(shù)據(jù)跨域特性存在矛盾，具有屬地原則與數(shù)據(jù)流動(dòng)性的沖突，未能根據(jù)實(shí)際需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)優(yōu)化。

二是標(biāo)準(zhǔn)體系亟待創(chuàng)新。現(xiàn)行法律法規(guī)呈現(xiàn)分散化特征，與實(shí)際需求和區(qū)域聯(lián)動(dòng)脫節(jié)。算法、通信等核心領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系的不完善，特別是低空通信協(xié)議、感知避撞算法、數(shù)據(jù)接口等關(guān)鍵技術(shù)環(huán)節(jié)尚未建立國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致技術(shù)規(guī)范與產(chǎn)業(yè)應(yīng)用之間存在脫節(jié)。區(qū)域政策割裂也加重碎片化。不同地區(qū)之間的政策銜接和管理實(shí)踐呈現(xiàn)出明顯的割裂狀態(tài)，碎片化格局抑制了低空經(jīng)濟(jì)市場潛能釋放。

三是監(jiān)管體系仍需變革。數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域的監(jiān)管防御的效能不足。低空經(jīng)濟(jì)所依賴的監(jiān)管體系未能與其快速發(fā)展的技術(shù)特性和產(chǎn)業(yè)需求實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)匹配，呈現(xiàn)出滯后性的特征。缺乏適應(yīng)現(xiàn)有大數(shù)據(jù)技術(shù)的動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、實(shí)時(shí)監(jiān)測體系，適應(yīng)突發(fā)事件的標(biāo)準(zhǔn)化處置流程。當(dāng)前監(jiān)管實(shí)踐側(cè)重事前準(zhǔn)入管理，而對運(yùn)營過程中的持續(xù)性監(jiān)管和服務(wù)支持不足。這種重準(zhǔn)入管理、輕運(yùn)營服務(wù)的監(jiān)管模式，與低空經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展的服務(wù)需求不相匹配。

四是垂直管理亟待優(yōu)化。多頭管理導(dǎo)致權(quán)責(zé)模糊與統(tǒng)籌缺失。低空經(jīng)濟(jì)涉及中央軍委、中國民航局、工業(yè)和信息化部等多部門，對低空數(shù)據(jù)的管轄權(quán)界定模糊，存在職能交叉。缺乏國家級的統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，現(xiàn)行空域?qū)徟贫鹊母叨燃信c各地方標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一并存，造成企業(yè)跨區(qū)域運(yùn)營成本較高。從空域分類管理制度看，空域資源分配長期依賴靜態(tài)模式，導(dǎo)致低空空域利用率普遍偏低，資源閑置與供需錯(cuò)配問題日益顯現(xiàn)。

構(gòu)建低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)安全防范法治體系

發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)在于增進(jìn)民生福祉，低空數(shù)據(jù)安全立法要始終以推動(dòng)社會整體福祉為目標(biāo)，踐行可持續(xù)發(fā)展理念。以“安全與發(fā)展動(dòng)態(tài)平衡、創(chuàng)新與規(guī)范協(xié)同推進(jìn)”為價(jià)值導(dǎo)向，構(gòu)建防范低空經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)代化法治體系。

堅(jiān)持立法體系化，構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范框架，明確數(shù)據(jù)權(quán)屬。突破部門法思維，以問題為中心，展開整合性、交叉性、協(xié)同性的規(guī)范建構(gòu)。在宏觀層面，制定低空經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“基本法”，明確國家戰(zhàn)略定位、發(fā)展原則和監(jiān)管框架。整合《數(shù)據(jù)安全法》《民用航空法》等基礎(chǔ)性法律，構(gòu)建覆蓋制造、飛行、保障等環(huán)節(jié)的數(shù)據(jù)安全法律體系。在中觀層面，制定低空經(jīng)濟(jì)的數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例，建立數(shù)據(jù)確權(quán)制度，明確數(shù)據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的歸屬規(guī)則。在微觀層面，建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與操作規(guī)范體系。完善適航認(rèn)證、算法合規(guī)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，優(yōu)化數(shù)據(jù)登記、披露等規(guī)則，實(shí)施數(shù)據(jù)分類分級保護(hù)與差異化管控措施。

完善監(jiān)管法治建設(shè)，構(gòu)建責(zé)任閉環(huán)體系，強(qiáng)化法律責(zé)任。推動(dòng)激勵(lì)與監(jiān)管并重，完善監(jiān)管組織架構(gòu)。設(shè)立跨部門數(shù)據(jù)安全監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌民航、網(wǎng)信、工信等部門監(jiān)管職能。建立動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評估與全流程追溯機(jī)制，加強(qiáng)對各方數(shù)據(jù)處理過程的技術(shù)監(jiān)管。健全隱私保護(hù)和責(zé)任追究監(jiān)管機(jī)制，建立數(shù)據(jù)安全“黑名單”制度，提高懲罰性賠償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)懲數(shù)據(jù)泄露行為，推動(dòng)落實(shí)加密存儲、訪問控制等強(qiáng)制性技術(shù)規(guī)范，切實(shí)保護(hù)個(gè)人和企業(yè)的數(shù)據(jù)安全與隱私權(quán)益。

樹立數(shù)字化思維，構(gòu)建智能防護(hù)體系，推動(dòng)技術(shù)賦能。構(gòu)建技術(shù)創(chuàng)新、制度完善、產(chǎn)業(yè)協(xié)同的系統(tǒng)性法治體系，將技術(shù)規(guī)制內(nèi)化為法律規(guī)制，通過新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的構(gòu)建優(yōu)化空域管理效能。利用區(qū)塊鏈技術(shù)固定飛行數(shù)據(jù)證據(jù)鏈，降低司法舉證難度。明確關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施的法律地位，切實(shí)維護(hù)數(shù)據(jù)的完整性、安全性、保密性和可用性。通過數(shù)字孿生技術(shù)構(gòu)建模擬與防護(hù)驗(yàn)證網(wǎng)絡(luò)攻擊的測試平臺，提供可靠的技術(shù)規(guī)范支撐，加強(qiáng)技術(shù)防范立法。

推進(jìn)協(xié)同治理，構(gòu)建區(qū)域示范體系，釋放發(fā)展動(dòng)能。通過區(qū)域協(xié)同立法打破地方壁壘，建立多主體的數(shù)據(jù)安全協(xié)同治理機(jī)制，統(tǒng)一空域分類標(biāo)準(zhǔn)、飛行器適航要求等基礎(chǔ)性條款，推行互認(rèn)互通的數(shù)據(jù)安全認(rèn)證體系。建設(shè)區(qū)域示范應(yīng)用場景，強(qiáng)化試驗(yàn)性治理的制度創(chuàng)新，激活特許經(jīng)營模式的潛力。建立區(qū)域低空數(shù)字中樞的跨區(qū)域立法協(xié)調(diào)平臺，整合軍、民、政三方數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域?qū)崟r(shí)調(diào)度與協(xié)同管理，統(tǒng)籌推進(jìn)低空經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)要素資源的安全管理與安全運(yùn)營。

（來源：中國社會科學(xué)網(wǎng)）